персональные санкции в международном праве

Международные санкции против собственных граждан: нонсенс или новелла?

21 октября 2019 года

Введение персональных санкций против граждан иностранных государств – весьма распространённая международная практика. Власти потерпевшего от международного правонарушения государства понимают, что иным образом юридически дотянуться до «ненавистного» иностранца они не могут. Даже заочный приговор имеет объективные рамки приведения в исполнение, вероятность перешагнуть которые, особенно в условиях вооруженного конфликта соответствующих государств, близка к нулю.

   Другое дело, когда речь идет о собственных гражданах. Территориально они всегда досягаемы. Даже если они и покинут родную страну, спасаясь от преследований, они всё равно будут первыми в очереди на экстрадицию. Надо очень помучаться, чтобы доказать властям другого государств наличие весомых оснований просить убежища. Особенно это сложно сделать, когда одна из сторон признаёт наличие конфликта, а другая – нет. За примерами не надо далеко ходить – удивительная практика РФ на сей счёт в свободном доступе.

    Как правило, государство просто предъявляет своим гражданам претензии в связи с нарушениями конкретных норм национального законодательства и, таким образом, привлекает их к ответственности. Можно говорить, что в ряде случаев собственные граждане подвергаются санкциям, но речь идёт о других санкциях – о внутренних (административных, налоговых и др.). Накладывать на собственных граждан международные санкции – это, скажем мягко, противоречит здравому смыслу.

     Международные санкции – это ответные меры (контрмеры), к которым одно государство вынуждено прибегнуть в случае совершения международного правонарушения со стороны другого государства. Санкции – это вынужденное ответное международное правонарушение, когда потерпевшему государству уже не остаётся ничего иного, как в порядке самопомощи и, по-возможности, адекватно отреагировать, чтобы защитить на международной арене свои существенные интересы.

     Вводя санкции против собственных граждан, как, к слову, и против юридических лиц, учреждённых на своей территории, государство не только нарушает их права, но и как бы расписывается в собственной неспособности осуществлять полную территориальную юрисдикцию над ними. Допускаем, что в ряде случаев фактический территориальный контроль государства на определённое время может быть утрачен. Но как быть, если международным санкциям подвергаются собственные граждане и юридические лица в зоне полного территориального контроля? Именно такие вопросы каждый раз возникают при анализе Закона Украины «О санкциях» № 164-VII от 14 августа 2014 г. и соответствующих решений РНБО.

    Согласно п. 2 Закона Украины «О санкциях» № 1644-VII от 14 августа 2014 г. «санкції можуть застосовуватися з боку України по відношенню до іноземної держави, іноземної юридичної особи, юридичної особи, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб’єктів, які здійснюють терористичну діяльність».

   В данной норме прямо не указано, что санкции могут накладываться на граждан Украины. Единственным субъектом, который может быть гражданином Украины и, исходя з содержания нормы, подпадать под санкции – это субъект, осуществляющий террористическую деятельность. В Уголовном кодексе Украины (УК Украины) ответственность за неё предусмотрена ст. 258 «Терористичний акт», ст. 258-1 «Втягнення у вчинення терористичного акту», ст. 258-2 «Публічні заклики до вчинення терористичного акту», ст. 258-3 «Створення терористичної групи чи терористичної організації», ст. 258-4 «Сприяння вчиненню терористичного акту», ст. 258-5 «Фінансування тероризму».

     Однако, следует отметить, что в перечне физических лиц, в отношении которых в соответствии с п. 2 (1) Решения РНБО Украины от 19.03.2019 г., введённого в действие Указом Президента Украины от 19.03.2019 г. № 82/2019 (Приложение № 1), применены специальные экономические и другие ограничительные меры (санкции), внесено немало граждан Украины, и кроме того не указаны конкретные основания применения санкций, не определены их связи с первоначальными правонарушениями. Иначе говоря, в них прямо не прописано, какое именно правонарушение было совершено субъектом, попавшим под санкции. Исходя из списка, непосредственная связь физлиц – граждан Украины – с террористической деятельностью совершенно не является очевидной. Её можно только презюмировать, т.к. список формируется КМУ, СБУ и НБУ.

     С точки зрения международного права это нарушение, так как санкции, как контрмеры, всегда должны быть пропорциональны нарушениям, которыми вызваны. Ведь санкция – это ответное правонарушение, ответственность за которое исключается именно в силу того, что оно совершается «в ответ» и, тем самым, призвано политически уравновесить отношения сторон. Обязательство соразмерности контрмер (санкций) закреплено в ст. 51 Проектов статей об ответственности государств 2001 г.: «Контрмеры должны быть соразмерны причинённому вреду с учетом тяжести международно-правового деяния и затронутых прав». Однако, украинское законодательство эту пропорцию четко не прописало, что предполагает значительную степень усмотрения со стороны государства при введении ограничительных мер.

     Отметим, что в международной практике основаниями персональных санкций нередко становились гораздо более незначительные с точки зрениям причиненного ущерба поводы (выступления в прессе, посты в социальных сетях, родственные связи или дружба с известными политиками).

   Наиболее типичными санкциями, применёнными в вышеуказанном решении РНБО в отношении граждан Украины, являются:

- блокирование активов – временное ограничение права личности пользоваться и распоряжаться принадлежащим ему имуществом;

- запрещение выведения капиталов за границы Украины;

- остановка финансовых операций.

   Введение санкций Украиной против граждан Украины не сможет автоматически повлечь санкции со стороны Европейского Союза и США. Основная причина в том, что они имеют не только более развитое санкционное законодательство (если сравнивать с Украиной и Россией), но и достаточно развитую судебную практику отмены санкций даже в отношении физлиц и компаний из стран, находящихся с ЕС и США в крайне конфликтных отношениях (например, из Ирана). Как правило, основаниями отмены являлись отсутствие четких мотивов введения санкций, а также нарушения базовых прав и свобод человека, как-то: свобода передвижения, право собственности и вытекающее из неё право на занятие предпринимательской деятельностью, право на свободный доступ к информации и др.

 Щёкин Ю.В., доктор юридических наук, советник Юридической компании POLEX по вопросам международного права